הלוך הלכו העצים – נבצרות ראש הממשלה וכינון משטר מלוכני בישראל

לפני ימים אחדים אישרה הכנסת בקריאה טרומית את הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – נבצרות ראש הממשלה). ההצעה מגדירה את המושג "נבצרות ראש הממשלה" לעניין חוק יסוד: הממשלה כאי-מסוגלות פיזית או נפשית של ראש הממשלה למלא את תפקידו. בכך היא מוציאה מתחולת חוק היסוד נבצרות משפטית-נורמטיבית ובכלל זה לנוכח ניגוד עניינים. נקודתנו חורגת הפעם מאזור הנוחות שלה – בסוף משפט – אל אזור הספר של סוף המשפט בה"א הידיעה. שם מתבררת נפקות ההצעה כניסיון לכונן בישראל משטר מלוכני או מעין-מלוכני.

יוזמי ההצעה, חברי הכנסת כץ, אזולאי, רוטמן, פינדרוס וקרויזר, מסבירים:

תיקון זה נועד להבהיר שנבצרותו של ראש הממשלה מלמלא את תפקידו יכולה להתרחש אך ורק בשל אי-מסוגלות פיסית או נפשית של ראש הממשלה למלא את תפקידו. כלומר, בשל מצב בריאותי קשה או בשל מצב קיצוני אחר (דוגמת ניתוק קשר ממושך או שבי), המגביל קיצונית או מונע כליל, פיסית או נפשית, את יכולת התפקוד של ראש הממשלה. …

מוצע להבהיר, כי לאור משמעותה של ההכרזה על נבצרות כהדחתו של מנהיג מכהן שנבחר על ידי נציגי העם, בית משפט, לרבות בית המשפט העליון בשבתו כבית דין גבוה לצדק, לא ידון בבקשה להכריז על נבצרות ראש הממשלה או לאשרה וכי החלטה או צו של בית משפט כאמור יהיו חסרי סמכות ונעדרי תוקף. בהינתן שראש ממשלה מכהן שואב את כוחו וסמכותו מהעם באמצעות נציגיו, הצעה זו משקפת בעיני מציעיה את התפיסה הקיימת ולפיה הדחת המנהיג נגד רצונו תהיה בקביעת נציגי העם בלבד מבלי מעורבות של זרוע לא-נבחרת. כלומר, הצעת חוק זו אינה משקפת שינוי של הדין הקיים אלא הבהרת הליך היישום שלו.

כידוע, תיקון חוק היסוד ניזום ומתנהל לנוכח עתירה בבית המשפט הגבוה לצדק בעניין התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועצת המשפטית לממשלה ("עתירת הנבצרות"). בהליך זה מתבקשים היועמ"שית וחה"כ וראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, להתייחס להסדר ניגוד העניינים משנת 2020, שנקבע עם היועמ"ש הקודם ביחס למר נתניהו, לאור פסק דין התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה ("עתירת ניגוד העניינים"); ונקודתית – לשאלה באילו נסיבות נבצר ממר נתניהו למלא את תפקידו מחמת ניגוד עניינים בקשר לכמה יוזמות חקיקה ביחס למערכת המשפט, המקודמות בימים אלה.

על פי התיקון המוצע, ניגוד עניינים (ומסתמא, גם חשש ממשי לניגוד עניינים) אינו יכול להיות טעם לנבצרות. כלומר, ראש הממשלה יוכל לפעול כשהוא שרוי בניגוד עניינים, בפועל או בכוח, ביודעין או שלא ביודעין. למעשה, היות שלשיטת התיקון המוצע מדובר בעניין הגדרתי, לעצם המושג "ניגוד עניינים" אין שייכות ביחס לראש הממשלה, קל וחומר שלא פסול.

מהותית, ההצעה מגלמת מהפכה באופי המשטר בישראל – אולי אף יותר מיוזמות חקיקה אחרות, המתוארות לחלופין כ"ריסוק" או כ"ריסון" של מערכת המשפט. זאת, מכיוון שהיא תעמיד בראש הרשות המבצעת אדם, המשוחרר לחלוטין מכל חובה לפעול לטובת המדינה והציבור. במשטר המשפטי שחוזה ההצעה ראש הממשלה יהיה חופשי להפעיל את כל הסמכויות המוקנות לו בדין ואת כל הכוחות שיש לו במציאות תוך התחשבות, ואף העדפה, של עניינו האישי, בבחינת "המדינה זה אני". הגם שראש ממשלה כזה לא ישלוט בחסדי שמיים או מכוח זכות אבות, לכל דבר ועניין זוהי מסגרת משפטית השקולה למשטר מלוכני. למעשה, דבר לא יעצור בעדו מלהשתמש בסמכויותיו ובכוחותיו כדי להביא לקביעת זכות אבות לשלטון.

לואי ה-14 מלך צרפת, "מלך השמש"

למען הבהר היטב

נבחן אפוא האם אכן אין בתיקון אלא הבהרה של הדין הקיים ושל יישומו, כדברי המציעים. לשם כך יש להתחקות אחר מקורם של איסור ניגוד העניינים ושל תחולתו על עובדי ציבור ונבחרי ציבור. במאמר מוסגר נציין, כי מר נתניהו הגיש לאחרונה את תגובתו בעתירת הנבצרות. שם טען, בין היתר, כי "למען הסר כל ספק, ראש הממשלה מקבל על עצמו את המגבלות שנקבעו [בעתירת ניגוד העניינים] ובהסדר ניגוד העניינים משנת 2020, בשינויים שנקבעו בפסק הדין." בכך יש משום השתק שיפוטי לגביו, כמדומה, אך ענייננו כאן הוא עיוני עקרוני.

מאז פרשת סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה מקובל לציין בפסיקה שני מקורות חלופיים לאיסור ניגוד העניינים כיסוד מובנה בדין הישראלי: כללי הצדק הטבעי ו"כללי האמון" (ראו גם דגש סחר חוץ (ספנות) בע"מ נ' רשות הנמלים). בעתירת ניגוד העניינים הדגישה הנשיאה חיות את הראשונים, אולם באופן טבעי אנו נתמקד באחרונים, המכוונים, כמובן, לכללי האמונאות.

עקרונות היסוד של דיני האמונאות בדין הישראלי חלים במשפט הפרטי ובמשפט הציבורי כאחד על כל מי שהתחייב לפעול לטובת עניינו של אחר (ראו מאמרו המכונן של אהרן ברק). התחולה הרציפה בשני ענפי המשפט משתקפת, בין היתר, בהלכה המנחה בעניין חסון נ' המועצה המקומית דאלית אל כרמל. שם נידון ניגוד עניינים של נבחר ציבור, וממלא מקום הנשיא אגרנט נסמך גם על ההלכה הקלסית ביחס למנהלי חברה, שהדריכה את בית המשפט העליון בפרשת טוקטלי נ' שמשון בע"מ (ראו מאמר). גם במשפט המשווה מקובלת העמדה, כי עובדי ציבור וגם נבחרי ציבור הם אמונאים, ומשכך, חלים עליהם כלל איסור הניגוד וכלל איסור הרווח (ראו למשל מאמר מאת סטיבן גייג'לר, שופט בית המשפט העליון באוסטרליה, מאמר מאת איתן ליב ואנדרו קנט, ומאמר מאת רוברט פלניגן).

נפקותו של ניגוד עניינים או חשש ממשי לכך אצל אמונאי היא נבצרות (השבתה, disability; ראו Hilton v. Barker Booth and Eastwood). הכלל הוא נוקשה, אולם יש ממנו מוצא קל: גילוי מלא ואישור לפעולה המפרה בידי הנהנה או אורגנים כשירים שלו כשמדובר בתאגיד, ובהעדרם – בידי בית המשפט. בהעדר אישור תקף הפעולה המפרה תיפסל לפי בחירת הנהנה, והאמונאי המפר יישא באחריות מחמירה.

נשוב לתיקון המוצע. דיני האמונאות החדישים גורסים כי אדם הוא אמונאי מכיוון שהדין מטיל עליו חיובי אמונאות (ראו כאן וכאן). בהתאמה, כאשר הדין מחריג אמונאי מתחולתם של חיובי אמונאות, הריהו שולל את מעמדו כאמונאי ומקנה לו חירות לפעול בגדר משרתו לטובת עניינו האישי ולהפקת טובות הנאה פרטיות. ויודגש: אין מדובר באמונאי, שהנהנה מתנה על חובותיו בדרך של הסכמה מיודעת במלואה, אלא באמונאי שהדין שולל מדעיקרא את מהותו ככזה. זהו מהלך משפטי רדיקלי, ובוודאי שאין בו "הבהרה" כביכול של דין קיים בישראל.

תיקון חוקתי לא …?

בפנינו הצעה לשינוי מהפכני בסדרי השלטון בישראל. לפי חוק יסוד: הממשלה, הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת, ומשהביעה הכנסת אמון בממשלה, יצהיר ראש הממשלה בפני הכנסת הצהרת אמונים. דא עקא, הצהרה זו מתרוקנת מכל תוכן מהותי לנוכח התיקון המוצע, כמבואר לעיל. בדימוי של ראש ממשלה כזה כמלך או מעין-מלך יש מן הצבעוניות אך לא מן ההפרזה.

מאליה עולה השאלה האם יכולה הכנסת בסמכותה המכוננת לבצע שינוי שכזה. מענה לשאלה חורג מגדריה של "הנקודה", ונסתפק במחשבה ראשונית. יניב רוזנאי בספרו מביא בהסכמה עמדות של בתי משפט ומלומדים, הסבורים כי הסמכות לתקן חוקה אינה מקיפה שינוי שמהותו מעבר למשטר מלוכני. בעניין חסון נ' הכנסת קבעה הנשיאה חיות, כי בלא תלות בדוקטרינה של תיקון חוקתי לא חוקתי הכנסת "אינה מוסמכת לשלול את מאפייני הזהות הגרעיניים המינימאליים של מדינת ישראל כמדינה יהודית או כמדינה דמוקרטית." נדמה, בזהירות הראויה, כי אף מבלי לדבוק יתר על המידה בדימוי המלוכני, השינוי הגלום בתיקון המוצע מצוי מעבר לגבול האפשרי.

אתה פה פעם ראשונה? את באה לפה הרבה? – הרשמו לעדכונים בכפתור "הרשמה"!

2 מחשבות על “הלוך הלכו העצים – נבצרות ראש הממשלה וכינון משטר מלוכני בישראל

  1. אברהם

    אחלק את הערתי לשני נושאים
    לעניין אי יכולת חוקית, ברור כי אם על פי חוק, ראש הממשלה לא יכול להמשיך בתפקידו הוא מתפטר ממילא ללא קשר לשאלת הנבצרות, אלא מכוח החוק שלא נותן לו אפשרות לכהן (בכפוף לפסיקת בית המשפט כי אינו יכול לכהן, במידת הצורך.)
    לעניין ניגוד העניינים ושאלת הנבצרות
    ניגוד עניינים אינה עבירה לכשלעצמה אלא עילה לבטל החלטת או חקיקת נבחר ציבור או עובד ציבור בהיותו מצוי בניגוד עניינים, להחלטה או לחקיקה (או לחילופין להפקיע ממנו סמכות)
    וכן להוות בסיס לחשד ביצוע עבירת הפרת אמונים או שוחד
    אין איזכור בחוק לגבי אי יכולת נשיאת משרה ציבורית במקרה של חשש לנטילת סמכות (עתידית) בנושאים שבניגוד עניינים
    באם כל סמכויות ראש הממשלה מצויות בניגוד עניינים, כאן באה שאלת הנבצרות (שעוסק מאמר זה)
    האם גם במקרה זה יהיה אפשר להוציאו לנבצרות, כיון שמעשית אינו יכול לבצע את המטרה שלשמה נבחר ולמלאת את ייעודו כראש ממשלה, או כמו שרוצה החוק החדש להסדיר שהעילה היחידה להוציאו לנבצרות היא מצב פיזי או נפשי בלבד
    כמו כן החוק החדש נוגע בעניין למי נתונה הסמכות להחליט כי ראש הממשלה לא יכול למלאות את תפקידו, אף לרשות השופטת או לכנסת בלבד
    ולעניין גוף המאמר ברור כי ראש הממשלה נותר כפוף ומוגבל להתערבות בנושאים בהם הוא מצוי בניגוד עניינים ו/או קיים חשש כי הוא מנוע משיקולים זרים (התבטאות בנושאים מסוימים, לעניין זה אינם נחשבים לניגוד עניינים (נתון לויכוח).)
    אשמח לתגובות

    אהבתי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s